Crédit d'impôt en raison de l'âge : il n'y a pas de scandale

Un résumé de ce texte est paru dans LaPresse du 21 février.

Les associations de personnes âgées et les partis d’opposition ont déchiré leurs chemises la semaine dernière pour protester contre l’augmentation de 65 à 70 ans de l’âge d’admissibilité au crédit d’impôt en raison de l’âge. Ce rehaussement avait été annoncé dans le budget Leitao de 2015 pour application en 2016. Mais il est devenu visible seulement à l’hiver 2017 quand les contribuables ont commencé à remplir leur déclaration de revenus 2016. 

À écouter les critiques, on pourrait croire que ce resserrement va plonger les personnes âgées dans la pauvreté. Loin s’en faut. 

Le revenu médian disponible réel des personnes de 65 ans et plus a augmenté de 1981 à 2010 plus rapidement que celui de tous les autres groupes d’âge[i]. 

Si nous focalisons sur la pauvreté, entre 4 et 17% des personnes âgées de 65 ans et plus vivaient dans des ménages qualifiés de pauvres en 2014 selon l'indicateur choisi[ii]. Le taux de 4% (trait noir dans le graphique) est fondé sur le coût d’un panier de biens essentiels (MPM). Celui de 17% (trait bleu) résulte d’une comparaison avec le revenu médian de l’ensemble des ménages (MFR). Dans le cas des personnes âgées, l'indicateur relatif MFR est moins approprié car il compare un ménage de personnes âgées avec l'ensemble des ménages de tous âges, même s'il est normal et habituel que le revenu d'un ménage diminue au moment de la retraite.

Si nous comparons les personnes âgées de 65 ans et plus avec celles d’âge actif (18-64 ans), le taux de pauvreté est inférieur pour les plus vieux selon la mesure fondée sur la consommation. 

Si nous comparons les personnes âgées au Canada et au Québec avec celles dans d’autres pays développés, les nôtres s’en tirent mieux selon l’OCDE. 6,6% de Canadiens âgés de 65 ans et plus vivaient en situation de pauvreté en 2014, selon la mesure du faible revenu, contre une moyenne de 12,4% dans les pays de l’OCDE[iii].

Enfin, toute évaluation de la situation financière des personnes âgées doit tenir compte non seulement de leurs revenus mais aussi de leur actifs[iv]. Les boomers ont largement bénéficié de la hausse des valeurs foncières. Leur richesse immobilière peut être transformée en revenu à l’aide de produits financiers comme l’hypothèque inversée.

Ainsi, la plupart des indicateurs montrent que les personnes âgées ne constituent plus, globalement, un groupe social en état de détresse qui justifierait une aide fiscale définie selon l’âge, comme l’est le crédit d’impôt visé ici. Une étude portant sur ce même crédit au niveau fédéral recommande carrément de l’éliminer[v]. 

Il faut certes aider les personnes âgées dans le besoin, mais cette aide doit être davantage ciblée, comme l’est le Supplément de revenu garanti fédéral. 

S’il avait voulu adopter une telle approche ciblée, le gouvernement aurait pu augmenter le taux (15%) auquel le crédit d’impôt est réduit à mesure que le revenu augmente. Actuellement, même les couples de personnes âgées avec un revenu familial de 70 000$ en bénéficient un peu[vi].  

Le gouvernement a plutôt choisi d’en retarder l’âge d’admissibilité, tout en le laissant intact pour les retraités qui en profitent déjà. Ainsi tous ceux nés avant 1951 continueront de bénéficier du plein crédit, tandis que ceux nés à partir de 1951 devront travailler plus longtemps. 

La clause orphelin des boomers

Les membres des générations X et Y connaissent déjà les clauses orphelin, cette pratique par laquelle un employeur et un syndicat s’entendent pour refiler aux nouvelles embauches le fardeau d’une réduction des coûts salariaux. Ici, dans la fiscalité, les boomers nés après 1950 font maintenant l’expérience de cette approche, possiblement pour la première fois.  

Il arrive qu’une société fasse un effort spécial pour améliorer la condition d’une génération qui s’est sacrifiée pour le bien commun. Par exemple, les cohortes nées dans la décennie 1920, qui ont combattu durant la deuxième guerre mondiale, se sont vues accorder en 1967 l’accès à la pleine rente de retraite dans le RRQ, même s’ils n’y ont contribué qu’une fraction des cotisations qui auraient été requis pour la financer[vii]. En revanche, les boomers nés dans les années 1950 n’ont connu rien de tel. Ils ont grandi durant les « Trente Glorieuses ». Ils ont obtenu leur premier emploi durant la période d’expansion de l’État québécois des années 1970. Alors qu’ils étaient au sommet de leur courbe de revenu dans les années 2000, ils ont profité des baisses d’impôt consenties par les gouvernements Landry et Charest. 

La fiscalité traduit les valeurs et l’histoire d’une société. Difficile ici de demander aux contribuables des générations X et Y de sacrifier un peu plus de leur revenu pour maintenir celui des boomers.

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[i] Institut de la statistique du Québec, « Revenu, faible revenu et inégalité de revenu : Portrait des Québécoises et des Québécois de 55 ans et plus vivant en logement privé », Figure 2.6, 2013.

[ii] Statistique Canada, tableau CANSIM 206-0041.

[iii] OECD , “Pensions at a Glance, OECD and G20 Indicators”, 2015.

[iv] Yuri Ostrovsky and Grant Schellenberg, “Pension Coverage, Retirement Status, and Earnings Replacement Rates Among a Cohort of Canadian Seniors”, Statistique Canada, 2009.

[v] Sean Speer, “The Public Purse and the Public Good, A framework for reviewing federal tax expenditures”, Macdonald-Laurier Institute, février 2017.

[vi] Revenu Québec, « Déclaration de revenus 2016, Annexe B ».

[vii] Luc Godbout, Yves Trudel et Suzie St-Cerny, “Le Régime de rentes du Québec : le rendement différencié selon l’année de prise de la retraite de 1968 jusqu’en 2056”, L'Actualité économique, vol. 89, n° 2, 2013, p. 89-113.

RRQ: où est le cran d'arrêt ?

Voir aussi l'article de Martine Turenne dans le Journal de Montréal et le Journal de Québec, ma lettre ouverte dans LaPresse, l'article sur le site spécialisé Conseiller, et mon entrevue avec Bernard Drainville au FM93.

Ce texte analyse la proposition du gouvernement de bonifier le Régime de rentes du Québec (RRQ) du point de vue de la génération X et de celle des Milléniaux. Il rappelle d’abord comment ces deux générations se font avoir dans le RRQ. Puis, il montre que la bonification proposée ne résoudrait pas le problème et suggère d’en autofinancer une partie en rognant ailleurs sur la générosité du RRQ. 

L'iniquité intergénérationnelle

Si vous êtes un membre de la génération X né en 1980, chaque dollar que vous aurez cotisé au Régime des rentes du Québec vous rapportera à votre retraite moins de la moitié du rendement qu’un Boomer né en 1950 obtient sur le dollar qu’il y a cotisé. Par contre, si vous faites partie de la génération précédant celle du baby-boom, vous faites partie des privilégiés eu égard au RRQ : le rendement sur les cotisations d’un participant né en 1940 est trois fois meilleur que celui d’un X ou d’un Millénial[1].

Ce n’est pas une baisse du rendement sur les placements du RRQ à la CDPQ qui explique ces écarts. C’est plutôt l’insuffisance du taux de cotisation, jusqu’au début des années 2000, qui aurait été nécessaire pour financer les « promesses » de rentes que les gouvernements faisaient aux participants. Durant cette période, en dépit des avertissements des actuaires[2], les gouvernements successifs ont procrastiné la hausse du taux de cotisation qui aurait été nécessaire pour compenser 1) l’accessibilité hâtive à la pleine rente qui a été consentie à la première génération de bénéficiaires (celle qui a vécu la Grande Dépression et la 2^e Guerre Mondiale), 2) les bonifications consenties aux rentes dans les années 1970, comme leur pleine indexation et 3) l’allongement de l’espérance de vie. 

Pour consoler des X et les Milléniaux de cette injustice, le gouvernement leur fait remarquer qu’à 1,8 ou 1,9%, leur rendement réel est tout de même positif[3].  Exact, sauf que s’ils versaient la cotisation totale dans un REER, ils obtiendraient un rendement réel à long terme deux fois meilleur que celui que leur promet le RRQ[4]. 

Une autre manière d'apercevoir l’iniquité intergénérationnelle dans le RRQ est de distinguer, dans le taux de cotisation légal (10,8% en 2017), la part qui sert à financer les droits aux prestations acquis durant l’année (le « service courant ») de la part qui sert à financer les droits acquis dans le passé (« le service passé »). Dans un plan de pension qui serait parfaitement équitable d’un point de vue intergénérationnel, les cotisations dans une année seraient suffisantes pour financer le flux de prestations futures dont les droits ont été acquis durant cette même année. Or, en raison de l’insuffisance des cotisations dans le passé, environ le tiers des cotisations des travailleurs contemporains, en 2017, serviront à financer les droits à des prestations acquis dans le passé. Autrement dit, si les gouvernements du passé avaient eu assez de sens des responsabilités pour facturer le véritable coût des « promesses » qu’ils faisaient alors, le taux de cotisation total (employés et employeurs) serait aujourd’hui d’environ 7,3 plutôt que de 10,8%[5]. 

Où sont les critiques des inégalités sociales dans le débat sur le RRQ? On n’en entend guère. 

Nous aimons bien débattre du bon degré de redistribution de la richesse dans la société. Or, il existe un type de redistribution qui est largement ignoré, voire occulté : celle des X et des Milléniaux vers les Boomers et leurs prédécesseurs. C’est dans le Régime des rentes du Québec que cette redistribution est la plus manifeste.

Pour justifier cette redistribution vers les générations précédentes, on invoque un contrat social en vertu duquel chaque génération paie les pensions de vieillesse de la précédente, et peut à son tour compter sur l’effort fiscal de la suivante pour payer les siennes. Cet argument soufre de plusieurs failles.  

Premièrement, un contrat social n’a pas de valeur légale; ce n’est pas un contrat exécutable. C’est simplement l’expression d’un équilibre de forces dans une société à un moment donné[6].

Deuxièmement, le contrat social sous-jacent à un régime de pensions de retraite par répartition, somme la pension de la sécurité de la vieillesse (PSV) fédérale, repose sur une hypothèse implicite : la stabilité démographique. Dans une société où le ratio de dépendance démographique sedétériore, on ne peut pas s’attendre à ce que la génération contemporaine de contribuables maintienne la générosité d’un programme social établi par des générations précédentes, quand ce niveau exige maintenant un effort fiscal supérieur à celui qu’elles ont consenti dans le passé.

Troisièmement, les Boomers pourraient croire qu’ils ont épargné, par leurs cotisations au RRQ, ce qu’ils reçoivent ou recevront en prestations de retraite et que, par conséquent, ce qui leur a été promis leur est dû. Selon cette perception, il n’y aurait pas de redistribution intergénérationnelle dans le RRQ comme c’est le cas dans la PSV. L’existence d’une réserve (60 milliards $ en 2016), de même le relevé de participation au RRQ, soutiennent cette perception. Elle est pourtant fausse : le passif du RRQ, c’est-à-dire la valeur actuelle de toutes les prestations payables dans le futur, est financé à environ 15% par capitalisation et à 85% par répartition[7]. En langage commun, cela signifie que les bénéficiaires du RRQ n’ont épargné d’avance qu’environ 15% des prestations qu’ils s’attendent à recevoir. L’essentiel des prestations versées durant une année provient des cotisations de l’ensemble des travailleurs durant cette même année.  Ainsi, les « promesses » faites par les gouvernements dans le passé dépendaient de la volonté de payer des contribuables du futur, pas ceux qui votaient au moment où la « promesse » a été faite. Le RRQ n’est donc pas une forme de salaire différé comme l’est un régime de pension d’entreprise; c’est tout simplement un programme social. Les « promesses » faites par le régime envers ses clientèles ne sont donc pas intouchables, encore moins contractuelles. Dès lors, il est permis de distinguer, parmi les volets et les modalités du RRQ, ceux qui sont essentiels de ceux qui sont simplement populaires.

L’iniquité intergénérationnelle dans le RRQ a déjà été analysée. Mais il convient de se la remettre en mémoire pour appréhender la proposition du gouvernement de bonifier le Régime, soi-disant pour « renforcer l’équité intergénérationnelle ». 

Autofinancer en partie la bonification

Le gouvernement du Québec propose de bonifier le Régime des rentes du Québec (RRQ) en augmentant de 25 à 33 % le taux de remplacement du revenu de travail à la retraite et en augmentant le de 54 900 $ à 62 600$ le maximum des gains de travail admissibles à la cotisation. Cette bonification est pertinente pour deux raisons.

Premièrement, depuis une quinzaine d’années, les employeurs se sont mis à convertir leurs régimes complémentaires de retraite à prestations déterminées (PD) en régimes à cotisations déterminées (CD), moins avantageux pour les retraités, ou encore à les fermer aux jeunes travailleurs (une nouvelle forme de clause orphelin). Les employeurs ne désirent plus assumer les risques financiers reliés aux régimes PD. En mutualisant les risques de solvabilité des employeurs et de longévité des retraités, le RRQ offre un degré de sécurité supérieur aux régimes CD et aux REER, respectivement. Un RRQ bonifié compenserait la réduction de la prise de risque par les employeurs au niveau de l’épargne retraite.

Deuxièmement, chez les X et les Milléniaux, l’épargne personnelle facultative comme les REER est insuffisante pour assurer un degré de remplacement de revenu à la retraite comparable à celui dont jouissent les Boomers et leurs prédécesseurs, soit entre 60 et 70% du revenu moyen. Certes nous pouvons dire : « tant pis, si les gens font la cigale, ils auront une retraite maigrichonne ». Dans ce cas, une fraction de la classe moyenne, une fois à la retraite, se prévaudrait du programme fédéral de Supplément de revenu garanti, ce qui aurait pour effet d’alourdir le fardeau fiscal des contribuables du futur. Ici, c’est une question de préférences personnelles. L’épargne obligatoire par le truchement du RRQ me parait préférable à laisser une part importante des X et des Milléniaux voguer vers une retraite maigrichonne, même si cela signifie une perte de liberté économique.

Mais il faudrait la payer, cette bonification. En 2016, le RRQ coutait déjà 13,9 milliards en cotisations. S’il était entièrement implanté en 2016, le plan adopté par le fédéral et les autres provinces pour le Régime des pensions du Canada accroitrait ce coût de 3,2 milliards $. La proposition du Québec l’accroitrait de « seulement » 1,7 milliard. Tant l’un que l’autre entrainerait une nouvelle hausse du taux de cotisation effectif que paient les travailleurs et employeurs. Pour un travailleur gagnant le maximum des gains admissibles : de 9,26% à 11,14% dans le cas du plan fédéral, et de 10,18% à 11,12% dans le cas du plan de Québec[8]. Bref, la bonification proposée par Québec équivaut à impôt additionnel de 1% sur la masse salariale consacrée à le rémunérer.

Depuis 2014, le ministre des Finances préconise le principe de « cran d’arrêt » : aucune dépense ne peut être mise en place sans supprimer une autre dépense d’une ampleur équivalente. Ce principe vise à contrecarrer le phénomène de la sédimentation des programmes : nous empilons sans cesse de nouveaux programmes répondant à la priorité du moment sans re-questionner ceux conçus selon les besoins du passé. Or, dans le cas du RRQ, dont il est responsable, M. Leitao semble avoir ignoré le principe qu’il préconise quand il s’agit des dépenses qui relèvent de ses collègues ministres titulaires d’autres portefeuilles.

Plutôt que de proposer une nouvelle hausse des cotisations, le ministre devrait chercher à financer la bonification du RRQ d’abord par une révision à la baisse d’autres paramètres du régime. Ainsi, nous limiterions la hausse du fardeau fiscal tout en corrigeant une partie de l’iniquité intergénérationnelle qui caractérise actuellement le RRQ.

Certains vont sans doute sursauter à l’idée de toucher aux « acquis » des générations plus anciennes. Rappelons ici les constats dans la première partie de ce texte : 1) selon ses paramètres actuels, les X et les Milléniaux se font enfirouaper par le RRQ au profit des deux générations précédentes; 2) Le RRQ n’est pas un régime d’épargne retraite comme un REER ou un RCR, c’est essentiellement (à 85%) un programme social dont les paramètres sont modifiables à la guise du gouvernement.

Parmi les révisions possibles aux modalités du RRQ visant à en diminuer le coût, le gouvernement en propose déjà quelques-unes : relever l’âge minimal d’admissibilité à la rente de retraite anticipée, revoir la rente de conjoint survivant pour refléter la diminution de la dépendance économique des femmes envers leurs époux, indexer les rentes en paiement selon l’inflation au Québec plutôt que sur celle au Canada, et introduire un facteur de longévité pour réduire les rentes en fonction de l’allongement de l’espérance de vie. Il s’agit là de quatre pas dans la bonne direction, mais dont le gouvernement a choisi de ne pas chiffrer la valeur.

Ici il faudra surveiller si le gouvernement compte appliquer ces mesures de compression à court terme, à l’ensemble des bénéficiaires, ou s’il s’arrangera pour en exempter les Boomers, en retardant ou étalant leur mise en œuvre. Par exemple, dans le cas de l’âge d’admissibilité à la retraite anticipée, c’est maintenant, pas dans cinq ou dix ans, qu’il serait utile de garder les travailleurs d’expérience dans la population active. Jusqu’à présent, le gouvernement a créé une dépense fiscale (le crédit d’impôt pour les travailleurs d’expérience) pour inciter les Boomers à rester sur le marché du travail. Ainsi, le gouvernement prend l’argent de l’ensemble des contribuables, sous forme de dépense fiscale, pour « inciter » les Boomers à un comportement qu’il pourrait susciter en modifiant ce paramètre du RRQ.

Idem pour le facteur de longévité : la proposition s’appliquerait uniquement à partir de 2025, ce qui exempterait presque tous les Boomers de ses effets. Pourtant c’est précisément cette génération qui jouit de l’allongement de l’espérance de vie.

Même avec ces propositions, nous sommes encore loin du compte. Pour autofinancer une part significative de la bonification souhaitée à la rente de retraite, il faut aller beaucoup plus loin dans les remises en question. Par exemple, la prestation de décès (2 500 $) équivaut à une couverture d’assurance vie minuscule. Or, plus de 6,5 millions de Québécois, soit 80 % de la population, y compris les mineurs, sont déjà couverts par une police d’assurance vie dont la valeur dépasse largement 2 500 $. Si l’on retranche les mineurs, c’est donc une très grande majorité d’adultes qui sont assurés sur la vie. La prestation de décès de 2500$ équivaut à une subvention indirecte à l’industrie des services funéraires. Ce volet du RRQ coûte 120 M$ par année, il devrait être supprimé afin d’aider à financer une bonification de la rente de retraite. Pour les personnes à faible revenu qui n’ont pas d’assurance vie, le gouvernement pourrait offrir par un autre véhicule une aide pour un service funéraire de base, comme c’est déjà le cas de l’aide sociale.

* * *

Ce qui est frappant dans la proposition gouvernementale, c’est la disjonction entre sa substance et son message politique, lequel est résumé dans le titre « Consolider le régime pour renforcer l’équité intergénérationnelle ». Certes, la bonification proposée serait pleinement capitalisée, ce qui éviterait un transfert intergénérationnel additionnel vers le passé. Par contre, sur le plan des flux monétaires (cash-flow), les cotisations additionnelles que paieraient les X et les Milléniaux maintenant, pour avoir droit à cette bonification plus tard, seraient versées non pas dans un fonds distinct (un compte d’épargne, en quelque sorte), mais bien dans le fonds général qui sert à payer les rentes des retraités actuels.

Plus fondamentalement, cette approche de pleine capitalisation ne remédie en rien à l’iniquité intergénérationnelle qui caractérise déjà le RRQ. Celle-ci resterait intacte. Ce sont les X et les Milléniaux qui subiraient l’essentiel de l’impact des mesures de compression proposées, pas les Boomers.

Chers X, chers Milléniaux, réveillez-vous : vos ainés veulent votre bien. Et comme c’est parti là, ils l’auront.

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[1] Source des données : Retraite Québec, « Constats sur la retraite au Québec », Tableau 12, page 33. Pour une autre évaluation du rendement différencié selon les générations, mais qui arrive à des conclusions similaires, voir Luc Godbout, Yves Trudel et Suzie St-Cerny, Le Régime de rentes du Québec : le rendement différencié selon l’année de prise de la retraite de 1968 jusqu’en 2056 », L'Actualité économique, vol. 89, n° 2, 2013, p. 89-113.

[2] Dès 1977, le Comité d'étude sur le financement du Régime de rentes du Québec et sur les régimes supplémentaires de rentes (COFIRENTES) prévoyait l’épuisement de la réserve du RRQ.

[3] Deux sources : Retraite Québec, « Constats sur la retraite au Québec », page 34; Régie des rentes, « Évaluation actuarielle au 31 décembre 2012 », page 49.

[4] La cotisation totale comprend la part de l’employé et celle de l’employeur. En l’absence d’un RRQ, la part de l’employeur ferait partie du salaire. Ainsi, la cotisation des travailleurs autonomes, qui est le double de celle des salariés, réunit les deux parts. Il est donc approprié de compter la part de l’employeur dans une comparaison de rendement avec un véhicule personnel d’épargne retraite comme le REER.

[5] Contrairement à l’actuaire en chef du Régime des pensions du Canada, Retraite Québec ne publie pas le coût du service courant et le coût du service passé. Le 27^e Rapport actuariel du Régime des pensions du Canada (RPC), sur lequel le RRQ est modelé, établit le coût du service courant à 6,7% des gains cotisables en 2015, ce qui représente deux tiers du taux de cotisation légal de 9,9% du RPC. En transposant au RRQ, nous estimons la part du service courant dans le taux de cotisation légal de 2017 (10,8%) à environ 7,3%.

[6] Par exemple, dans un tout autre domaine, les citoyens confèrent à la police un monopole légal sur l’usage de la force, en échange de libertés civiles comme l’habeas corpus et de garanties sur la déontologie policière. Mais en cas d’abus policier, les citoyens ne peuvent pour autant invoquer ce contrat social devant un tribunal pour récupérer le droit d’user de force. Ainsi, un contrat social n’est pas exécutable en droit.

[7] Régie des rentes, « Évaluation du système québécois de sécurité financière à la retraite par rapport à celui d'autres pays industrialisés », 2012.

[8] Il s’agit ici de taux de cotisation effectif, pas du taux légal. Le taux effectif tient compte de l’exemption sur la première tranche de revenu. Les taux cités s’appliquent à un travailleur ayant un revenu équivalent au maximum des gains admissibles (MGA). Source : Retraite Québec, « Consolider le régime pour renforcer l’équité intergénérationnelle », Tableau 6, page 19