Déficit des régimes de retraite municipaux : un fardeau fiscal latent pour les contribuables

Voir aussi l'article de Marianne White dans le Journal de Montréal et le Journal de Québec portant sur cette étude, le reportage de Chu Anh Pham à TVA, l'éditorial de The Gazette, ainsi que mes entrevues avec Paul Arcand au 98,5 fm (Cogeco Montréal) et Sylvain Bouchard au FM93, (Cogeco Québec)

Les déficits accumulés des régimes de retraite des employés municipaux représentent un fardeau fiscal latent pour les propriétaires fonciers. À Québec, Montréal et Saguenay, ce fardeau dépassait 1000$ par tranche de 100 000$ d’évaluation municipale au 31 décembre 2012. Pour dix autres villes du Québec, dont Longueuil, Laval et Sherbrooke, ce fardeau se situait entre 500 et 1000$ par tranche de 100 000$ d’évaluation.  Par exemple, un propriétaire foncier à Longueuil possédant un immeuble évalué à 300 000$ était responsable, par le truchement de la ville, de renflouer les régimes de retraite des employés municipaux pour environ 2800$, fin 2012.

Ce fardeau fiscal est latent car, pour renflouer les régimes de retraite, une ville pourrait décider de plutôt couper certains services et d’allouer l’argent ainsi économisé au renflouement du régime. Le fardeau fiscal latent deviendrait réel si une ville décidait d’imposer une taxe foncière spéciale, une fois, pour renflouer son régime de retraite. Cette taxe s’ajouterait alors au fardeau fiscal courant, lequel finance déjà la contribution des employeurs municipaux aux régimes de retraite.  La taxe foncière représente la principale source de revenu des municipalités. 

Pour 2013, on peut s’attendre à ce que les bons rendements boursiers l’an dernier aient poussé les déficits accumulés à la baisse. Par contre, l’augmentation de l’espérance de vie a poussé en sens contraire. Le portrait des déficits au 31 décembre 2013 n’est pas encore disponible.

Méthodologie, sources et notes

Pour une municipalité, nous définissons le fardeau fiscal latent comme le quotient du rapport entre le déficit de son (ses) régime(s) de retraite, au numérateur, et l’évaluation totale de ses immeubles imposables, au dénominateur. Il s’agit d’une approximation car les différents types d’immeubles ne sont pas tous taxés au même taux. L’approximation sous-estime un peu le fardeau associé aux immeubles commerciaux et surestime un peu celui associé aux immeubles résidentiels. Néanmoins, ces écarts ne sont pas suffisants pour changer l’ordre de grandeur de l’approximation.

Le déficit du (des) régimes de retraite d’une municipalité est la différence entre la « Valeur des obligations au titre des prestations constituées » (Rapport financier, section S24-1, ligne 9) et la « Valeur de marché des actifs à la fin de l'exercice » (Rapport financier, section S24-2, ligne 42).  Ces données se trouvent ici.

L’évaluation totale des immeubles imposables de la municipalité représente l’assiette de la taxe foncière payée par les contribuables privés. Elle exclut la valeur des immeubles non imposables, typiquement de propriété publique, qui comptent pour environ dix pour cent de la richesse foncière totale. Nous excluons ces immeubles non imposables du dénominateur car les municipalités ne contrôlent pas les compensations tenant lieu de taxes foncières payées par les gouvernements aux municipalités pour les immeubles dont ils sont propriétaires. C’est donc les contribuables privés d’une municipalité qui sont responsables, en dernier ressort, des déficits des régimes de retraite. Les données pour l’évaluation totale des immeubles imposables se trouvent ici. 

Cas particuliers : 1) La ville de LaPrairie ne figure pas au classement car les données pour cette ville n’apparaissant pas dans le registre public du MAMROT consulté le 25 avril 2014. 2) Douze municipalités n'ont pas inscrit de montant à la ligne 42 de la page S24-2 de leur rapport financier 2012. Suivant la pratique du MAMROT, c'est donc la Valeur des actifs, inscrite à la ligne 8 de la page S24-1, qui est transposée comme valeur marchande en présumant qu'il n'y a pas de lissage. 

Avis aux jeunes familles : attention au fardeau fiscal latent !

Paru le 21 mai 2014 dans le Journal de Montréal et le Journal de Québec. Voir aussi les textes des chroniqueurs Benoît Aubin, Christian Dufour, Karine Gagnon, Michel Girard, Michel Hébert, Lise Ravary et Jean-Jacques Samson à ce sujet.

Quand un régime de retraite municipal est déficitaire, ce sont les contribuables municipaux qui sont entièrement responsables de le renflouer, par le truchement de la ville, dans presque tous les cas. Cet hiver, le gouvernement Marois a présenté un projet de loi pour amener les villes et leurs syndicats à négocier en vue de partager le fardeau des sacrifices à faire pour les renflouer. Si les parties ne parvenaient pas à s’entendre après un an, une procédure d’arbitrage s’enclencherait. Celle-ci pourrait donner lieu à une hausse des taxes municipales, à une hausse des cotisations des employés, à une désindexation de la rente versée aux retraités ou à une combinaison de ces trois moyens.

En mars, les syndicats d’employés municipaux ont amorcé une campagne visant notamment à décourager le gouvernement ‑ tant l’ancien que le nouveau ‑ d’imposer une limite sur la durée de cette négociation.

Un déficit de régime de retraite, c’est un peu comme la dette publique : ceux qui en ont profité essaient de retarder indéfiniment le moment auquel on s’attaque sérieusement au problème.  On les comprend : impossible pour les participants aux régimes et les retraités de gagner quoi que ce soit; leur choix est de perdre maintenant ou perdre plus tard. Chaque année passée à « étudier le problème », à « attendre une embellie» ou à « négocier un compromis » représente un sursis durant lequel les participants et les retraités sont exemptés du fardeau de contribuer à la résolution du problème.

Heureusement, certains dirigeants municipaux, comme le maire Labeaume à Québec et le président de l’UMQ Éric Forest, ont pris le taureau par les cornes. Mais il est aussi intéressant de regarder ailleurs. À Chicago ‑ troisième ville des États-Unis – le maire a proposé un plan qui cotise à la fois les contribuables (imposition d’une taxe foncière spéciale), les employés (hausse de leurs cotisations) et les futurs retraités (baisse des rentes prévues). Selon le syndicat, un employé quittant en 2015 avec une rente moyenne de 33 500$ en verrait la valeur glisser à 22 700$ après 20 ans.  Voici donc l’une des principales villes du continent qui se résout à comprimer les rentes.

Mais chez nous la tradition du pelletage en avant est encore solidement ancrée. Durant les années 1990, les bons rendements boursiers ont rendu les villes et leurs syndicats « optimistes ». Autrement dit : ils ont fait la cigale. Plusieurs villes ont pris congé sur les contributions qu’elles devaient normalement verser à leur caisse de retraite. Pour leur part, les syndicats ont obtenu des bonifications aux régimes. Des bonifications qui passent maintenant pour des acquis sur lesquels on ne peut revenir. Les dirigeants municipaux et syndicaux d’alors se sont ainsi achetés la faveur de leurs électeurs et membres, mais en créant un risque financier pour leurs successeurs.  Après eux le déluge.

Le gouvernement du Québec a cautionné ce comportement cigale. Après que la bulle internet ait éclaté en 2000, les régimes de retraite municipaux accumulèrent d’importants déficits. La loi obligeait alors les villes à combler ces déficits en cinq ans, ce qui paraissait tout à fait raisonnable jusqu’à lors. Mais les maires étaient acculés à faire des choix désagréables : augmenter les taxes, diminuer les services ou renégocier les régimes ‑ le genre de décision que les politiciens préfèrent laisser à leurs successeurs.  Leur solution : demander à Québec d’assouplir la loi ! En 2006, dans le cadre d’un « pacte fiscal » avec les municipalités, le gouvernement acceptât de soustraire les municipalités à l’obligation qu’elles avaient de faire des versements pour résorber les déficits de solvabilité de leurs régimes de retraite. (Selon la règle de solvabilité, les actifs dans la caisse doivent être suffisants pour couvrir les promesses faites aux participants et retraités). Ce relâchement a certes soulagé les maires, mais au prix d’un message pernicieux : le laxisme était désormais cautionné par l’autorité ministérielle. Et c’était avant même la crise financière de 2008 ! Quand celle-ci éclata, il fallut soulager les villes de nouveau. En 2009, le gouvernement accorda donc aux municipalités d’autres allégements par rapport à leurs obligations normales envers leurs régimes de retraite. Ceux-ci devaient offrir aux municipalités un répit temporaire et expirer fin 2011. En fait, le gouvernement les a prolongés une première fois en 2011 jusqu’à fin2013, puis une seconde fois en 2013 jusqu’à fin 2015. De sorte que, en 2015, sept ans après la crise, les municipalités seront toujours exemptées des obligations normales d’un employeur à l’égard de son régime de retraite.

L’argument invoqué pour exempter les villes de l’obligation normale d’assurer la solvabilité d’un régime de retraite est qu’elles sont « pérennes ». Voilà, sous couvert d’un bel euphémisme, une petite lâcheté qu’il vaut la peine de démasquer. Contrairement à une entreprise privée, une municipalité ne peut faire faillite, pas plus que le gouvernement et les autres employeurs publics d’ailleurs.  Pourquoi ? Car leurs revenus ne dépendent pas de la faveur de leur clientèle comme c’est le cas pour une entreprise. Les pouvoirs publics peuvent toujours taxer plus. Ainsi la promesse faîte aux retraités du secteur public repose sur le pouvoir de taxation des gouvernements et municipalités, lequel est théoriquement illimité. Autrement dit, pour combler un déficit, pas besoin de taxer trop maintenant, on pourra toujours taxer trop plus tard ! Le hic avec cet argument, c’est que les contribuables de demain ne sont pas nécessairement les mêmes que ceux d’aujourd’hui. Au niveau municipal par exemple, les propriétaires âgés finissent par vendre ou décéder. Reporter à plus tard le fardeau du renflouement des régimes de retraite, c’est donc, comme pour la dette publique, refiler aux plus jeunes la facture du confort des plus vieux.

Du point de vue des jeunes adultes, il existe heureusement une réponse citoyenne à cette tendance des parties prenantes plus âgées à pelleter les dettes publiques en avant : la mobilité et la lucidité. Les jeunes familles qui choisissent la municipalité dans laquelle elles s’établiront sont mobiles. Elles comparent les villes qui les intéressent sur plusieurs plans, y compris celui du fardeau fiscal. Lucides, elles seraient avisées de regarder non seulement le fardeau fiscal visible, mais aussi le fardeau latent associé aux régimes de retraite déficitaires.

Les villes se font concurrence entre elles pour attirer les jeunes familles. Plus les maires, les syndicats municipaux et les associations de retraités sentiront que les jeunes familles sont mobiles et lucides, plus ces parties prenantes seront motivées à faire les compromis nécessaires pour arrêter de pelleter le problème en avant.

Espérons donc que le projet de loi promis par le nouveau gouvernement libéral accélérera le règlement de ce dossier. Espérons que le gouvernement ne cédera pas à la tentation, comme tant de ses prédécesseurs, de ne mécontenter personne ‑ sauf bien sûr les contribuables du futur.