Un seul rapport d'impôt : problématique et solutions

L’idée d’intégrer les deux agences de revenu opérant au Québec rencontre quatre grandes objections.

1) L’objection autonomiste, volet fiscal : « l’ARQ serait nécessaire pour que le Québec puisse avoir sa propre politique fiscale ». 

Rappelons d’abord que, même avec sa propre agence, le gouvernement du Québec a déjà choisi d’harmoniser en grande partie sa fiscalité avec celle du fédéral, par souci de simplicité pour le contribuable. Ensuite, signalons que les provinces qui ont délégué la perception de leurs impôts à l’ARC ont chacune elles aussi des mesures fiscales qui leur sont propres. Elles peuvent notamment définir leurs propres paliers d’imposition (seuils et taux), établir leurs propres crédits d’impôt remboursables et non-remboursables, ainsi que leurs surtaxes et mesures de réduction en faveur des contribuables à faible revenu[1]. La principale limitation à leur autonomie fiscale se situe au niveau des définitions : elles doivent utiliser la définition fédérale du revenu imposable ; leurs crédits d’impôt non-remboursables doivent être définis de la même façon que les crédits fédéraux quand des définitions existent déjà au niveau fédéral. 

Dans les provinces qui ont conclu un accord de perception fiscale avec le fédéral, l’ARC prend à sa charge le coût de la perception, pour toutes les mesures fiscale provinciales harmonisées. Une province peut quand même adopter des mesures fiscales non-harmonisées, par exemple un crédit d’impôt défini différemment de son équivalent fédéral, mais l’ARC lui charge alors un frais correspondant à son coût réel de perception. Une province pourrait aussi conserver sa propre agence de revenu si elle le désire. Ainsi, le Québec pourrait conserver l’ARQ pour des missions spécialisées, comme une lutte plus acharnée contre l’évasion fiscale par exemple, tout en laissant le traitement régulier des déclarations d’impôt à l’ARC. 

De toute évidence, la politique fiscale et la perception des taxes et impôts sont deux choses distinctes. Si Québec confiait la perception des impôts à l’ARC, certaines mesures fiscales devraient sûrement être modifiées dans leur définition. Mais cette perte d’autonomie doit être mieux cernée : à l’examen, le ballon pourrait fort bien se dégonfler. Surtout, la perte d’autonomie réelle devrait être soupesée contre l’économie résultant de l’élimination du dédoublement. Il ne faut pas prendre pour acquis que l’autonomie fiscale « n’a pas de prix ». Elle en a un, très considérable, que nous avons oublié ou ignoré. Dans le contexte actuel des finances publiques, il faudrait revisiter cette question et vérifier si le jeu en vaut la chandelle. Le Ministère des Finances du Québec, qui est le principal utilisateur ou bénéficiaire de cette autonomie fiscale, devrait en justifier le coût, tout comme les autres ministères doivent justifier le coût de leurs programmes. 

2) L’objection autonomiste, volet politique : « l’autonomie fiscale est une dimension de l’autonomie québécoise conservée de haute lutte, il ne faut pas y renoncer » 

La Constitution de 1867 accorda un pouvoir de taxation au gouvernement fédéral dans l’ensemble des champs fiscaux, sans en circonscrire la portée. En même temps, elle accorda aux provinces le champ de la taxation directe, qui comprend l’impôt sur le revenu des sociétés et des particuliers. Cette ambiguïté dans le partage des champs fiscaux entre les ordres de gouvernement engendra des débats et des jugements de manière épisodique.[2]

Deux provinces, la Colombie-Britannique et l’Ile du Prince Édouard, commencèrent à percevoir des taxes directes au 19^e siècle. Mais en pratique, c’est le gouvernement fédéral qui occupa en premier le champ de l’impôt direct, durant la Première Guerre Mondiale, du moins au Québec et en Ontario. Dans les années 1930, les huit autres provinces commencèrent à imposer les sociétés, puis les particuliers. C’est le fédéral qui assurait la perception fiscale durant cette période et remettait ensuite aux provinces leur part. 

En 1940, après une décennie marquée par la Grande dépression, la commission Rowell-Sirois recommanda de centraliser le champ fiscal de l’impôt direct au gouvernement fédéral, pour que celui-ci redistribue ensuite l’argent aux provinces par des paiements de transfert. Pour Rowell-Sirois, le fédéral avait un rôle redistributeur ; la centralisation de l’impôt direct était un moyen d’assumer ce rôle. Toutefois, cette recommandation resta inappliquée en raison des objections autonomistes des provinces plus riches. La Deuxième Guerre Mondiale créa toutefois l’occasion pour l’implanter. En 1941, les provinces acceptèrent de « louer » le champ fiscal de l’impôt sur le revenu au fédéral, qui en avait besoin pour financer l’effort de guerre, mais seulement pour un temps limité, jusqu’à un an suivant la fin des hostilités. Les provinces cessèrent alors de percevoir l’impôt sur le revenu, au profit d’Ottawa ; en échange, le fédéral se mit à leur verser un « loyer » sous forme de paiements per capita[3]. En 1946, après la guerre, Ottawa voulut maintenir les ententes de « location de domaine fiscal » pour continuer de garder la mainmise sur le champ de l’impôt direct, tout en versant des subsides aux provinces. Seules le Québec et l’Ontario s’objectèrent initialement à cette volonté.

Au Québec, Duplessis chercha à réoccuper le champ de l’impôt sur le revenu, au nom de l’autonomie fiscale[4]. En 1947, il instaura un nouvel impôt des sociétés puis, en 1954, l’impôt sur le revenu des particuliers. Comme Ottawa ne voulut pas céder l’espace, les contribuables québécois risquèrent alors d’être doublement taxés. Mais comme le fardeau était à l’époque bien plus faible que de nos jours, Duplessis put rallier une majorité de Québécois à son coup de force. L’année suivante, en 1955, le premier ministre fédéral Louis St-Laurent céda au Québec un espace fiscal équivalant à 10% de l’impôt fédéral. Ce dernier obtint toutefois un gain symbolique : Duplessis accepta de retirer du préambule de son projet de loi un « attendu que » à l’effet que c’est le Québec qui avait préséance sur le champ fiscal de l’impôt sur le revenu. Ainsi, l’ambiguïté de la Constitution de 1867 fut préservée : Ottawa pouvait continuer de prétendre à la préséance sur l’ensemble des champs fiscaux. 

En 1962, le fédéral offrit aux provinces de leur transférer une part de l’assiette de l’impôt sur le revenu fédéral, en échange d’une baisse des paiements de transfert. Seul le Québec accepta ce marché, qui donna naissance à ce qui s’appelle encore aujourd’hui « l’abattement du Québec ». 

Le ministère du Revenu du Québec fut créé en 1961, puis transformé en Agence du revenu du Québec en 2011. De 1954, quand Duplessis réinstaura l’impôt sur le revenu des particuliers jusqu’en 1961, c’était le «  Contrôleur des finances », relevant du ministre des Finances, qui assurait la perception fiscale. De 1947, quand il réinstaura l’impôt des sociétés jusqu’en 1954, il semble (selon une source orale, non-documentée) que ce soit le ministère fédéral du revenu qui assurait la perception au nom du Québec. 

À partir de 1954, l’entité administrative québécoise chargée de la perception fiscale pouvait être vue comme l’instrument nécessaire par lequel le gouvernement du Québec put affirmer sa compétence constitutionnelle dans le champ de la taxation directe. (Un peu comme l’occupation par un état d’un territoire, sur lequel sa souveraineté est contestée, démontre sa prétention à l’annexer ou à le garder dans son domaine.) Il y avait une sorte d’amalgame conceptuel entre le pouvoir de taxation et l’entité administrative chargée de la perception. 

Ce rappel historique permet de comprendre comment l’existence d’une agence de perception fiscale sous contrôle québécois devint associée dans les esprits à l’autonomie provinciale. Les Québécois désirent l’autonomie fiscale ; il nous faut donc une agence de revenu à nous. C’était la logique du combat duplessiste, qui est restée incontestée jusqu’à présent. Or, deux changements font que cette logique n’est plus valide.  

Premièrement, quand Duplessis réinstaura l’impôt sur le revenu des particuliers en 1954, celui-ci équivalait à 10% de l’impôt fédéral. Soixante ans plus tard, ce rapport s’est inversé : l’impôt québécois ne représente plus une fraction de l’impôt fédéral, mais au contraire l’excède. De toute évidence, la bataille autonomiste des années 1950 et 1960 visant à occuper le champ de l’impôt sur le revenu a été gagnée. Doit-on alors maintenir la troupe sur le champ de bataille à perpétuité? 

Deuxièmement, l’amalgame conceptuel entre le pouvoir de taxation et l’entité chargé de percevoir les taxes s’est dissipé dans les décennies suivantes, à la faveur des ententes de perception fiscale entre le fédéral et certaines provinces. Quand en 1991 le gouvernement conservateur (Mulroney) a délégué au ministère québécois du revenu la tâche de collecter la TPS en son nom, personne n’en a induit que le fédéral cédait à Québec le champ des taxes d’accise pour autant. De nos jours, nous distinguons mieux entre les trois notions que sont 1) les pouvoirs de taxation, lesquels sont définis dans la constitution et les jugements qui l’ont interprétée, 2) la politique fiscale gérée par les ministères des Finances du Québec et du Canada et 3) la fonction de perception fiscale remplie par les agences de revenu. 

Cette plus grande clarté conceptuelle, de même que le renversement historique, au profit des provinces et du Québec en particulier, de l’usage relative du champ de l’impôt sur le revenu, invalide l’argument selon lequel une agence de revenu québécoise serait nécessaire à l’occupation par le Québec des champs fiscaux que la constitution lui accorde. Toutefois, ce raisonnement s’applique sous une hypothèse implicite : la stabilité politique.  Ce qui nous amène à la troisième objection. 

3) L’objection stratégique : « tant que se posera la question nationale, jamais un ordre de gouvernement ne confiera à l’autre la perception de ses recettes fiscales » 

Supposons que l’un des deux gouvernements délègue à l’autre la perception de la totalité (ou presque) de ses recettes fiscales. Supposons aussi qu’après une victoire souverainiste à l’occasion d’un éventuel futur référendum, les négociations entre les gouvernements du Québec et du Canada s’enveniment, peu importe la raison. Le gouvernement qui contrôlerait l’agence chargée de la perception commune pourrait alors être tenté de menacer l’autre de ne pas lui remettre ses recettes fiscales. Facile, dans une négociation corsée, de trouver un prétexte pour escalader les moyens de pression. Personne n’est naïf, à Québec ou à Ottawa. C’est pourquoi, tant que se posera la question nationale, jamais le fédéral n’acceptera de déléguer à l’ARQ la tâche de percevoir la totalité de ses recettes fiscales. Réciproquement, jamais les souverainistes n’accepteront de confier à Ottawa la perception des recettes de l’état québécois. Chez les québécois fédéralistes, plusieurs attitudes sont possibles. Ceux pour qui la sécession est hors de question n’auront aucun souci à sacrifier l’ARQ. Par contre, ceux qui estiment, pour emprunter le mot de Bourassa, que le Québec « … est, aujourd'hui et pour toujours, une société distincte, libre et capable d'assumer son destin… », voudront garder l’option souverainiste ouverte, sans pour autant l’exercer. À cette fin, ils voudront préserver l’une de ses conditions de viabilité, soit la capacité effective de percevoir des recettes fiscales. 

Les Québécois sont-ils dès lors condamnés à payer une prime, de l’ordre de 500 millions $ par année, comme police d’assurance en cas de recours à la souveraineté ? Peut-être pas. Il existe aux moins deux pistes de solution pour répondre à l’objection stratégique. 

La première serait de réunir les bureaux de l’ARC au Québec et ceux de l’ARQ au sein d’une entité dont les deux gouvernements seraient copropriétaires. Cette agence en copropriété aurait un conseil d’administration paritaire et une présidence tournante, comme certaines institutions de l’Union européenne. Ses employés n’appartiendraient ni à la fonction publique fédérale ni à celle du Québec. En cas d’affrontement Québec-Ottawa, il serait alors impossible pour l’un des gouvernements de priver l’autre de recettes fiscales. 

Cette solution pose la question des modalités du transfert des employés des deux agences vers une nouvelle entité en copropriété : conditions de travail, sécurité d’emploi, etc. Un tel transfert pourrait s’inspirer dans ses modalités d’au moins quatre précédents : celui des employés de Revenu Canada vers Revenu Québec en 1991 quand ce dernier a pris en charge la perception de la TPS; celui des employés d’Immigration Canada œuvrant à l’intégration des immigrants vers Immigration Québec dans la foulée de l’Accord Gagnon-Tremblay-McDougall en 1991, celui des employés fédéraux affectés aux mesures actives d’emploi vers Emploi Québec en 1997, et enfin celui du transfert des employés du ministère du Revenu du Québec vers l’Agence du revenu du Québec en 2011. 

À l’heure actuelle, le système fédéral canadien n’offre pas d’exemple d’une institution majeure en copropriété fédérale-provinciale. Toutefois, les gouvernements créent régulièrement des structures de coordination ou même de coréalisation pour faciliter la vie aux personnes assujetties aux lois. Ainsi l’« Entente de collaboration Canada-Québec en matière d’évaluation environnementale », signée en 2010, donne lieu à des « comités d’évaluation environnementale coopérative » pour gérer les évaluations environnementales menées conjointement par Québec et Ottawa, lorsqu’un projet doit être évalué à la fois en vertu de la loi québécoise et de la loi fédérale sur l’environnement.

La seconde solution verrait une délégation réciproque, entre Québec et Ottawa, de la perception de certains impôts et taxes. Par exemple, Québec pourrait déléguer à l’ARC la perception de l’impôt sur le revenu des sociétés tandis qu’Ottawa délèguerait à l’ARQ la perception de l’impôt sur le revenu des particuliers. Ou l’inverse. Depuis 1991, Ottawa délègue déjà à l’ARQ la perception de la TPS, un travail rémunéré à 146 M $ en 2013. Cette seconde solution a l’avantage de reposer sur des précédents : il existe déjà plusieurs accords de perception fiscale au Canada. Comme pour la première solution, aucun gouvernement ne pourrait asphyxier l’autre en cas de conflit. L’accession du Québec à la souveraineté, si elle revient un jour sur la table, ne dépendrait pas de la perception des recettes fiscales, mais bien de considérations plus fondamentales. C’est le chien qui doit agiter sa queue, pas la queue qui doit agiter le chien. 

4) L’objection corporative : « les grandes bureaucraties essaient de se perpétuer » 

Il s’agit ici d’un obstacle plutôt que d’un argument.  L’ARC et l’ARQ sont deux organisations fortes : 40 000 employés et 4,3 milliards de budget pour l’ARC; 12 000 employés et un milliard de budget à l’ARQ. Parions qu’à l’instar de nombreuses bureaucraties, nos agences de revenu préfèrent se perpétuer plutôt que de se faire charcuter[5]). L’ARC se voit comme une agence fiscale nationale au service à la fois des provinces et du fédéral. Elle s’opposerait probablement bec et ongles à se voir amputée au Québec. De son côté, Revenu Québec prend de l’expansion depuis que le gouvernement l’a transformée de ministère en agence en 2010. Elle aussi s’opposerait sans doute à une réorganisation majeure.  

En 1991, quand le gouvernement Mulroney délégua la perception de la TPS à Québec, le mandarinat fédéral avala de travers. À l’époque, ce geste décentralisateur était le prix que le fédéral dut payer pour obtenir l’adhésion du Québec à la TPS et son intégration avec la TVQ. Ce contexte particulier donnât un rapport de force exceptionnel au Québec, qui fut nécessaire pour passer outre aux objections du mandarinat fédéral. 

Comment surmonter de telles résistances, afin d’aller récupérer 4 ou 500 millions d’économies, et ainsi réduire la pression ailleurs ? Cette année, le contexte électoral fédéral pourrait fournir une occasion. Si l’un des partis politiques fédéraux acceptait de promettre au Québec, une forme d’intégration des agences de revenu ou de réciprocité, tel qu’évoqué précédemment, les deux autres pourraient difficilement s’y objecter. 

Enfin, un truc simple, à la portée de tous les citoyens : quand vous entendrez un ministre dire que le gouvernement a tout fait pour réduire sa bureaucratie, avant de rogner sur un service de santé ou d’éducation ou d’hausser un tarif ou une taxe, dites-vous que ce n’est pas vrai. Le dédoublement ARC-ARQ est l’éléphant dans le salon; il serait temps que les gouvernements cessent de détourner le regard.  

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[1] Ministère des Finances du Canada, (Paul Martin, ministre des Finances), « L’administration des impôts provinciaux par le gouvernement fédéral : nouvelles orientations », 2000.

[2] Joseph Eliot Magnet, "The Constitutional Distribution of Taxation Powers in Canada", Ottawa Law Review, Vol 10, 1978
[3] Claude Bélanger, « Canadian federalism, the Tax Rental Agreements of the period of 1941-1962 and fiscal federalism from 1962 to 1977, 2001.
[4] Robert Comeau, "Duplessis face au déséquilibre fiscal: l'impôt québécois de 1954", LeDevoir, 2004.

[5] Fritz Sager and Christian Rosser, “Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy,” Public Administration Review. volume 69, numéro 6, novembre-décembre 2009,  p. 1143