Le prix d’une conviction

Un résumé de ce texte est paru le 14 décembre 2019 dans LaPresse.

L’ONU signalait récemment que plusieurs pays, dont le Canada, n’étaient pas en voie d’atteindre les cibles de réduction de GES à l’horizon 2030 auxquelles ils s’étaient engagés dans l’accord de Paris, en 2015. À Madrid, elle demande à ses pays membres de rehausser ces objectifs. Pendant ce temps, au Canada, on se demande comment remplir les engagements que nous avons déjà pris pour 2030, mais que nous n’arrivons pas à tenir. 

Plus particulièrement : quel prix faudrait-il mettre sur l’émission d’une tonne de carbone pour inciter les Canadiens à modifier suffisamment leurs comportements pour atteindre les objectifs de réduction ? À l’été 2019, le droit d’émettre une tonne de GES se transigeait autour de 23$ sur le marché québécois. Selon la politique fédérale, le prix minimum doit passer à 50$ la tonne en 2022. Dans son plus récent rapport, la Commission de l’écofiscalité a calculé que ce prix devrait atteindre 210$ la tonne en 2030 pour que le Canada puisse respecter les engagements de réduction des GES qu’il a pris dans le cadre de l’accord de Paris. 

Pour traduire la taxation du carbone dans la réalité quotidienne des gens, rappelons qu’à 20$ la tonne, la tarification actuelle équivaut à 4,4 cents le litre d’essence (que les automobilistes paient déjà). À 50$ la tonne, le prix de l’essence augmenterait de 7 cents le litre par rapport au niveau 2019. À 210$ la tonne, il augmenterait de 42 cents le litre. Un plein d’essence pour une berline moyenne passerait ainsi de 75 à 100$. 

Dès lors, se pose la question : quel prix les Québécois et les Canadiens sont-ils prêts à payer pour limiter les changements climatiques ? Autrement dit : quel est le prix de nos convictions ? Minoritaire, le gouvernement Trudeau vient de reporter de deux ans  le moment auquel il devra répondre à cette question. 

Un an après l’effet de toge du « Pacte pour la transition » (novembre 2018), une saison après l’euphorique marche pour le climat (septembre 2019), l’on pourrait penser que le fruit est mûr. Ou peut-être pas : en décembre 2018, un sondage a trouvé que seulement 40 % des répondants étaient prêts à payer le litre d'essence plus cher en raison de cette taxe. Aux dernières élections fédérales, le principal porteur de l’idée de taxer le carbone, soit le Parti libéral du Canada, a perdu des voix et des sièges, notamment dans les circonscriptions périurbaines et rurales. 

Dans ces conditions, vaut-il mieux renoncer à taxer le carbone, trop impopulaire, et compter plutôt sur les deux autres outils de politique publique, soit la réglementation applicable aux industriels (ex : cimenteries) et les subventions à l’achat de produits écoénergétiques (ex : voiture électrique), dont les impacts sont moins visibles aux électeurs? Selon la Commission de l’écofiscalité et la plupart des économistes, ce serait là une erreur couteuse, car ces deux autres outils sont moins efficients que la taxation. 

Plus une taxe est visible, plus les ménages et les entreprises s’efforcent de l’éviter. Ils modifient leurs habitudes de consommation et leurs choix d’investissement en faveur de pratiques, de produits et de services plus sobres en carbone. Chaque ménage et entreprise réagit par des gestes adaptés à sa situation particulière, ce qui est plus efficient que des mesures réglementaires. Parmi les trois outils de lutte contre les changements climatiques, c’est la taxation qui permet la croissance économique la plus élevée. 

Si la taxation accrue du carbone est l’outil de premier choix d’un point de vue économique, le gouvernement devra, pour y parvenir, trouver un chemin à travers un champ de mines politiques.

En France, le mouvement « ras le bol » des Gilets jaunes, issu de la « France d’en bas » fut déclenché par la hausse, en 2018, sous la présidence Macron, de la « Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétique », et notamment de sa composante carbone, laquelle fut instaurée en 2014 sous la présidence Hollande. 

Le défi consiste donc à concevoir la taxation du carbone de manière à la rendre acceptable à une majorité durable de l’électorat canadien -- sans entrainer à sa perte le parti politique qui s’en fera le porteur. C’est à ce défi énorme, de nature proprement politique, que veut contribuer cette réflexion.

L’arène rhétorique

Circuit fermé ‑ Le premier engagement à prendre pour atténuer l’opposition à une taxation accrue du carbone est qu’elle n’alourdira pas le fardeau fiscal global des contribuables. Pour ce faire, l’ensemble des recettes additionnelles qu’elle générerait devraient leur être retournées. 

Cette approche existe déjà. En Colombie-Britannique, le gouvernement Campbell (nommément « Libéral », mais à droite du NPD) a choisi en 2008 de retourner aux contribuables la totalité du produit de la taxe sur le carbone à travers cinq mesures d’allégement fiscal visant les particuliers et les sociétés. Dans son programme « Incitatif à agir pour le climat », entrée en vigueur en 2019, le gouvernement Trudeau retourne aux particuliers 90% des recettes de la taxation du carbone dans les quatre provinces où elle s’applique, sous forme de paiements de transferts. 

La neutralité fiscale est importante sur le plan politique. Au Canada comme dans toutes les démocraties, la gauche et la droite se livrent une lutte permanente pour augmenter ou réduire l’empreinte de l’état dans l’économie et la société. Pour rallier une majorité politique durable, au-delà des partis de gauche qui l’appuient déjà, la taxation du carbone ne doit pas ressembler à un cheval de Troie qui fera augmenter l’empreinte de l’État. 

La compensation peut prendre la forme de réductions d’impôt sur le revenu (typiquement un crédit d’impôt remboursable) ou de paiements de transferts. Tout comme la Commission de l’écofiscalité, nous privilégions les réductions d’impôt, qui stimulent davantage la croissance que des paiements de transfert. Mais comme une partie des ménages ne paient pas d’impôt sur le revenu ou ne produisent pas une déclaration de revenus, la formule idéale sera sans doute une combinaison des deux. 

Au Québec – L’approche en circuit fermé préconisée ici se distingue de celle qu’a adoptée par le Québec jusqu’à présent. Quand le gouvernement Charest a instauré la « redevance sur les carburants et combustibles fossiles » en 2006, les recettes sont allées dans le Fonds Vert destiné à financer des dépenses publiques prétendument associées aux changements climatiques. On connaît la suite : le Fonds Vert est devenu un « buffet » auquel se sont servis les ministères et organismes cherchant à financer des projets dont l’impact sur la réduction des GES était souvent discutable, parfois marginal. Le Vérificateur général du Québec et le Commissaire au développement durable ont vertement critiqué la gestion du Fonds Vert à plusieurs reprises, à partir de 2012.  

La réforme du Fonds Vert proposée par l’actuel gouvernement caquiste ne s’écarte pas de l’approche libérale. Elle déplace vers le ministre de l’Environnement le pouvoir de choisir les projets financés par le Fonds Vert, en change le nom, mais maintient le choix fondamental d’utiliser le produit de la taxation du carbone pour financer des dépenses ou des investissements reliées aux changements climatiques, plutôt que de le retourner aux contribuables. 

Si le Québec devait augmenter la taxation du carbone (que ce soit à travers le mécanisme du SPEDE ou par une nouvelle redevance) tout en maintenant l’approche actuelle au niveau de l’utilisation des recettes, cela accentuerait la disjonction entre les électeurs qui paient cette taxe (les grands consommateurs d’essence, notamment), d’une part, et ceux qui bénéficient des investissements en transport collectif (les résidents des zones urbaines et quelques banlieues), d’autre part. D’un point de vue politique, c’est exactement ce qu’il ne faut pas faire.

L’arène électorale

L’approche en circuit fermé, à l’échelle du Québec et du Canada, affaiblirait l’opposition idéologique à la taxation accrue du carbone. Cela est nécessaire, mais pas suffisant pour rallier les électeurs à l’échelle des circonscriptions électorales, là où se gagnent et se perdent les majorités parlementaires. Ceux-là se préoccupent davantage de l’impact d’une politique sur leur portefeuille, peu importe son idéologie sous-jacente. 

Même si une taxation accrue du carbone était globalement fiscalement neutre, il reste qu’elle aurait des impacts inégaux dans la population (et dans l’électorat) en raison de la consommation inégale de produits et services générateurs de GES. Ainsi, si les recettes additionnelles étaient retournées aux contribuables de manière uniforme, ou même si le retour était modulé selon la taille du ménage ou le revenu, cela entrainerait une redistribution vers les citadins. Les résidents des villes centres, où le transport collectif est développé, seraient favorisés par rapport à ceux des banlieues et des régions où l’usage de l’automobile est plus répandu et plus intensif. 

Pour être acceptable à une majorité parlementaire durable, une taxation accrue du carbone doit être acceptable aux électeurs, non seulement dans les circonscriptions urbaines de Montréal, Québec, Ottawa ou Toronto, mais aussi au pays des Dodge Caravan (le 450 au Québec ou le 905 en Ontario) et des F-150 (le 819 au Québec ou le 705 en Ontario). 

Les gouvernements devraient donc s’efforcer de moduler la compensation de manière que l’augmentation généralisée de la taxe sur le carbone soit accompagnée, en même temps, d’un avantage fiscal ou d’un paiement de transfert à l’avantage des groupes régionaux (les banlieusards, les ruraux) ou occupationnels (les métiers de construction par exemple qui ont besoin d’une fourgonnette), de manière que son effet net soit à peu près nul, à prime abord, pour chacun de ces groupes d’électeurs.  

Le schéma suivant est adapté de la « Figure 1 » dans une étude de la Chaire en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke. La Figure 1 originale présente le scénario « sans compensation » et « avec compensation égale »; nous y avons ajouté le scénario « avec compensation modulée ». L’étude ne caractérise pas les ménages A et B, sauf pour les distinguer selon l’ampleur de leur consommation de carbone. Supposons maintenant que le Ménage A demeure dans une ville centre. Ses membres travaillent à proximité de leur domicile et s’y rendent en transport collectif, dont le coût est peut-être partiellement financé par le Fonds Vert. Supposons que le Ménage B demeure dans une banlieue de la première ou seconde couronne d’une grande ville. Les membres majeurs de ce Ménage B possèdent chacun une automobile pour se rendre à leur travail ou leur établissement d’enseignement. Supposons enfin qu’hormis leur lieu de résidence, les ménages A et B sont égaux en moyens et appartiennent tous deux à la fameuse classe moyenne que tous les partis politiques tentent de séduire.  Dans ce cas de figure assez répandu, le scénario « avec compensation égale » entraine un gain immérité (windfall gain) de 10 unités de pouvoir d’achat au Ménage A, même s’il ne change rien à ses habitudes de consommation de carbone. Il pourrait même, avec ce revenu additionnel, augmenter sa consommation de carbone. Dans ce scénario « avec compensation égale », le Ménage B perd 10 unités de pouvoir d’achat et devra modifier ses habitudes pour compenser cette perte. Le prix de nos convictions est payé par le Ménage B. On imagine aisément comme cette politique serait perçue dans les circonscriptions électorale du 450 ou du 819 : conçue par des citadins…pour des citadins. 

Dans le scénario « avec compensation modulée » proposé ici, les ménages A et B reçoivent chacun une compensation conçue pour égaler à peu près la taxation accrue qui leur est imposée. Ils pourraient certes tous les deux choisir de ne rien changer à leurs habitudes de consommation et d’investissement et ne subiraient alors aucune perte de pouvoir d’achat. Toutefois, ils pourraient tous les deux gagner du pouvoir d’achat en modifiant leurs habitudes de consommation de carbone. 

Le programme fédéral « Incitatif à agir pour le climat » bonifie le paiement de transfert de 10% pour les ménages résidant hors des régions métropolitaines de recensement (RMR). En cela, il s’inscrit parmi les scénarios « avec compensation modulée ». C’est un pas dans la bonne direction, mais trop timide. Il faudrait accentue la modulation et en introduire une à l’intention des groupes occupationnels grands consommateurs de carbone.  

En supposant que cette approche en circuit fermé entraine un déplacement significatif de la consommation en faveur de biens et services plus sobres en carbone, cela entrainerait à terme une diminution des recettes fiscales reliées à sa taxation. Si les mesures compensatoires restaient intactes, cela contreviendrait au principe de neutralité fiscale et pourrait éventuellement déséquilibrer les finances publiques. Pour prévenir ce problème, un gouvernement pourrait au départ annoncer leur réduction graduelle des compensations, qui commencerait après quelques années de plein effet (sunset clause). La durée en plein effet pourrait correspondre par exemple à la durée moyenne de possession d’une automobile. Ainsi, les agents économiques qui modifient leur comportement hâtivement (early adopters) réaliseraient un gain net, tandis que les retardataires (laggards)seraient désavantagés sur le même horizon. 

La fiscalité regorge déjà de crédits d’impôt ou de déductions sur lesquels on peut prendre exemple pour moduler les compensations. Par exemple, il existe dans les lois fiscales canadienne et québécoise une « déduction pour les habitants d’une région éloignée ». On peut imaginer un avantage semblable visant les MRC ou les municipalités où le transport collectif est peu développé. De même, il existe dans la fiscalité québécoise des particuliers une « déduction pour les dépenses d’outillage des gens de métier » pour « reconnaître que certains gens de métier sont tenus d’assumer le coût d’acquisition des outils qu’ils doivent utiliser dans le cadre de leur emploi. » On peut imaginer un avantage fiscal semblable visant les entrepreneurs et travailleurs dans les métiers et occupations (comme les métiers de la construction) qui nécessitent habituellement un véhicule plus énergivore tel une fourgonnette.  

L’inconvénient de ce genre de ciblage fiscal est qu’il invite des efforts de lobbying de la part de toutes sortes de groupes d’intérêt territoriaux, sectoriels ou occupationnels pour obtenir une compensation fiscale. On peut imaginer le député ou le maire d’une circonscription ou d’une ville de la première couronne de Montréal, où le transport collectif est moyennement développé, faire pression pour que son territoire soit inclus, avec les régions plus périphériques, dans le groupe de ceux bénéficiant d’une mesure compensatoire de portée territoriale. Bien que de telles pressions puissent aboutir à quelques excès, c’est à ce prix que l’on réussira à augmenter la taxation du carbone tout en évitant d’aggraver le clivage politique entre le Canada et le Québec urbains, d’une part, et celui des banlieues et des régions d’autre part.

Conclusion

Si nous voulons rehausser la taxation du carbone et tenir nos engagements en matière de réduction de GES, il va falloir concevoir cette taxe de manière à la rendre acceptable à une majorité électorale dans le paysage politique québécois et canadien. Selon l’adage, la politique est l’art du compromis. Le modèle de taxation « en circuit fermée avec compensation modulée », proposé ici pourrait être à la fois à la fois efficace par rapport à son objectif et politiquement viable.